Les évènements extrêmes se multiplient, et les dégâts causés par l’eau sont de plus en plus importants. Pendant que l’industrie de l’assurance tente de réduire la facture des dommages, les municipalités voient d’un très mauvais œil son initiative.

Le Bureau d’assurance du Canada (BAC) tente de convaincre les municipalités du Québec de participer au projet de développement d’un outil d’évaluation des risques pour l’infrastructure municipale liée aux eaux de surface et eaux usées (connu sous l’acronyme anglais MRAT). Les réclamations liées aux dégâts d’eau représentent désormais la moitié du total des réclamations faites aux assureurs canadiens, pour une valeur de 1,68 milliard de dollars (G $), souligne le BAC.

Pourtant, le projet n’intéresse guère les municipalités du Québec, malgré les nombreux litiges qui les opposent aux assureurs. À titre d’exemple, de violentes pluies ont causé des dommages importants dans la région métropolitaine et en Montérégie, le 29 mai 2012. De 40 à 80 millimètres de pluie sont tombés en quelques heures, causant des refoulements d’égouts pluviaux. Les dégâts ont même été plus élevés que lors du passage de la tempête Irene, à la fin d’aout 2011.

À Boucherville, une centaine de réclamations et trois poursuites ont été notées par la municipalité, sept mois après l’incident. À Saint-Lambert, 760 résidences ont été inondées par le refoulement des égouts. À Châteauguay, déjà éprouvée par les fortes pluies survenues une semaine plus tôt, la municipalité a dû s’entendre avec le gestionnaire de l’écocentre pour permettre plus de visites gratuites aux sinistrés qui venaient y jeter des débris et des biens irrécupérables. Le BAC a estimé que les assureurs ont dû débourser 200 millions de dollars (M $) pour couvrir les dommages causés par les fortes pluies.

À la Ville de Longueuil, l’ingénieure Pascale Fortin reconnait que la municipalité est en litige avec certains assureurs qui attribuent au mauvais état du réseau pluvial la responsabilité du refoulement et des dommages qui ont suivi. « Nous respectons les bonnes pratiques de gestion des réseaux », a-t-elle affirmé au Journal de l’assurance. Elle a pris soin d’ajouter que les municipalités accueillaient de manière « frileuse » l’initiative du BAC avec son projet MRAT

Cette frilosité est confirmée par l’Union des municipalités du Québec (UMQ). Maire de Montmagny et président de la commission de la sécurité publique de l’UMQ, Jean-Guy Desrosiers, reconnait que le monde municipal ne voit pas d’un bon œil le projet du BAC. « Pour ce qui est de nos infrastructures municipales, nous avons tous été obligés de faire l’exercice de « qualifier » nos conduites souterraines si l’on voulait être admissibles à certains programmes gouvernementaux, par exemple, celui par lequel le fédéral nous remet la taxe d’accise sur l’essence, ou d’autres. On connait bien nos installations, on sait où il faut apporter des correctifs. Ça s’est développé au fil des ans. »

Beaucoup de questions soulevées

Cette cartographie des zones vulnérables soulève, selon lui, bien des questions. « Était-ce pour leur offrir une meilleure sécurité ou était-ce guidé par d’autres motifs ? On n’avait pas été approchés directement non plus, pas plus à l’échelle de l’UMQ qu’à la Fédération canadienne des municipalités (FCM). Nos maires s’inquiétaient de voir les assureurs cartographier leur municipalité. »

Au sujet des pluies exceptionnelles, M. Desrosiers précise que « l’on ne peut pas demander aux municipalités de grossir les conduites seulement pour prévenir ce genre de problèmes, ça couterait beaucoup trop cher. Les villes agissent en fonction des connaissances qu’elles ont en ce moment et de l’évolution du climat ». Il dit croire que les assureurs ont déjà en main les outils requis pour mesurer leur risque et ajuster leur tarification en conséquence.

En ce qui concerne le projet du BAC, la conseillère en politiques à l’UMQ, Sylvie Pigeon, déplore que son promoteur ne soit pas neutre en la matière. « Si les municipalités collaboraient à cela, cela reviendrait à cautionner l’outil auprès de leurs citoyens, et à se dégager de nos responsabilités en cas de sinistre. »

Tant Mme Pigeon que M. Desrosiers expriment leur inquiétude à propos de l’usage que feront les assureurs de cette cartographie des zones sensibles. « On a déjà priorisé nos réseaux selon leur capacité, leur âge et leur durée de vie ; on a déjà fait ça à l’interne, dans les municipalités. Mais on est quand même limités dans notre capacité financière. Même si on voulait grossir toutes les conduites demain matin, on ne pourrait pas le faire », dit le maire de Montmagny.

Directeur principal de la recherche au BAC, Robert Tremblay est conscient de la « frilosité » du monde municipal au Québec à collaborer à son projet. Il assure que le MRAT vise à aider les villes dans leur système de gestion des infrastructures et d’aide à la décision, afin de mieux cibler les investissements requis. Le BAC ne désire pas formuler des solutions aux zones vulnérables, mais simplement contribuer à les localiser adéquatement, explique-t-on dans la documentation du MRAT.

Des municipalités de toutes les provinces canadiennes, sauf au Québec, ont accepté de collaborer à l’élaboration de l’outil de surveillance. Quelque deux-millions de personnes vivent dans les neuf villes qui participent au projet pilote. Le représentant du BAC affirme que la pertinence de l’outil aidera à convaincre la réticence des municipalités québécoises.

Les ingénieurs municipaux accueillent avec enthousiasme cet outil d’aide à la décision que veut concevoir le BAC, affirme Robert Tremblay, mais les maires et échevins se montrent plus sceptiques. « Et ce sont les élus qui décident de ces questions », dit-il. Le BAC continuera son démarchage auprès des élus municipaux du Québec, en 2013.

« C’est à nous de prouver la valeur de notre outil pour la gestion des infrastructures municipales. C’est un travail qui doit se faire, on n’a pas le choix. Je ne suis pas découragé, c’est un travail de longue haleine qui finira par produire des résultats », conclut Robert Tremblay.

Une révision possible

L’UMQ pourrait revoir sa position, si l’outil du BAC permet de baisser les primes des clients qui vivent dans des zones invulnérables aux évènements climatiques. Au moment où les schémas de couverture de risque pour les incendies ont été modifiés, les municipalités s’attendaient à voir leurs primes baisser au même rythme que les réclamations, mais ce n’est pas ce qui est arrivé, dit Jean-Guy Desrosiers. Les Québécois se sont installés le long des cours d’eau, au fil de la colonisation du territoire, on ne peut donc refaire l’histoire, poursuit-il.

« Dans un monde idéal, on n’en veut pas, de refoulement d’égout. Mais il faut faire avec la réalité et les moyens dont on dispose. Les municipalités font beaucoup d’efforts pour mettre à niveau leurs infrastructures, et quand une tierce partie veut intervenir en leur disant un peu quoi faire, comme le BAC tente de le faire, ça crée un malaise certain », ajoute Sylvie Pigeon.

Au Nouveau-Brunswick existe désormais une disposition légale qui exonère les municipalités s’il survient « un évènement particulier ». L’UMQ aimerait que le gouvernement du Québec suive le même chemin. Mme Pigeon ajoute que « cette mesure prévoit que le citoyen ne peut poursuivre sa municipalité en cas de refoulement des égouts. Il y avait comme un principe de droit qui protège les municipalités et qui veut qu’elles aient agi de bonne foi, lors de l’entretien de leurs infrastructures souterraines. Ce principe existe au Nouveau-Brunswick ». La demande n’est pas encore officiellement adressée au gouvernement, mais Mme Pigeon croit que le Québec peut s’inspirer de ce qui a été fait dans la province voisine, à l’est.

Un cadre nécessaire

Gilles Rivard est régulièrement appelé à la barre par les procureurs des municipalités qui sont en litige avec des assureurs, au sujet de réclamations de sinistres liés aux dégâts d’eau. M. Rivard, spécialiste de la gestion des eaux pluviales, dont la firme Aquapraxis a été acquise par Genivar, confirme que le nombre de ces litiges est en hausse. « Depuis sept ou huit ans, il y en a eu plus, et les évènements qui causent des dommages le font à plus grande échelle. »

M. Rivard est aussi l’auteur du Guide de gestion des eaux pluviales, publié par le ministère du Développement durable, de l’Environnement, de la Faune et des Parcs (MDDEFP). Ce guide a forcé les municipalités à se doter de règles communes en matière de gestion des eaux pluviales, depuis janvier 2012.

Avant l’adoption de cette norme provinciale, les municipalités étaient laissées à elles-mêmes, note M. Rivard. « Il y avait des villes ou des MRC qui ne faisaient rien. Chaque ville devait trouver des moyens de rétention, mais sans règle claire ni contrôle du provincial. Ça prenait généralement une forte pluie pour qu’il se passe quelque chose. Aujourd’hui, les villes sont plus proactives et il y a une règlementation provinciale pour les soutenir », dit-il.

Tant qu’il n’y avait pas un grand évènement palpitant ou flagrant, les villes investissaient ailleurs, en rénovant leurs infrastructures, constate M. Rivard. « Mais le Guide est là pour les obliger à planifier l’état de leur réseau à plus grande échelle. En faisant cela, elles vont déterrer les vieux problèmes qui n’ont pas encore surgi, mais qui surviendront assurément lors du prochain évènement extrême », dit-il en citant deux litiges récents qui ont influencé la jurisprudence.

À Chambly, les inondations ont eu lieu en juillet 1997, durant lesquelles 1 723 résidences et 6 000 citoyens ont été touchés. Il s’agissait alors du troisième évènement similaire en 18 mois. Même si la pluie de juillet 1997 a été qualifiée d’exceptionnelle, la Cour supérieure a donné raison aux demandeurs en soulignant que « la ville était gardienne de son réseau d’égout », même si elle est tenue aux moyens, et non au résultat. Le recours collectif des sinistrés a cependant été rejeté parce que la ville a su prouver l’absence de faute.

Les débordements fréquents de la rivière Lorette, dont le plus récent épisode est survenu en septembre 2005, ont forcé la Ville de Québec à dédommager l’un des établissements sinistrés. La compagnie demanderesse alléguait que les dommages causés à ses biens l’avaient été en raison des délais pris par la municipalité pour corriger les fréquents problèmes d’embâcles sur la rivière Lorette, un affluent de la Saint-Charles.

« En aucun cas, la défenderesse n’a pu démontrer le caractère imprévisible, ni le caractère irrésistible des évènements à la base du présent litige, non plus que ces évènements aient constitué un cas de force majeure », écrivait le juge Caron de la Cour supérieure, en mars 2011. Un an plus tard, il a condamné la Ville à verser 1,6 M $, plus les intérêts. Un recours collectif sera entendu en 2013 pour ce même évènement.

De grands besoins

Selon une étude récente réalisée par Deloitte pour le compte de l’Union des municipalités du Québec (UMQ), au cours des trois prochaines années, les municipalités comptent investir près de 14 milliards de dollars (G $) dans leurs infrastructures, dont 1,9 G $ seulement pour les conduites d’évacuation des eaux usées et pluviales. Plus des quatre cinquièmes de ces sommes, soit 1,53 G $, iront à la réhabilitation et la mise aux normes de ces conduites.

L’UMQ a rendu publics ces chiffres en septembre 2012, à Lévis. Dans 41 % des réponses à l’enquête, les municipalités estiment que les conduites d’évacuation des eaux montrent une usure apparente ou une dégradation notable ou accélérée.

La valeur historique de remplacement des actifs est estimée à 34 G $ pour les seules mêmes conduites, soit 37 % de la valeur totale estimée pour l’ensemble des infrastructures municipales, ou une moyenne de près de 72 millions de dollars (M $) par municipalité. La valeur comptable des actifs est estimée à 2,9 G $.

La Fédération canadienne des municipalités (FCM) a publié son Bulletin de rendement des infrastructures canadiennes, le 11 septembre 2012. Les constats étaient assez similaires à ceux de l’UMQ : la FCM estimait qu’au moins 25 % des réseaux d’eau usée exigeaient des réparations ou des améliorations importantes. Le BAC avait alors réagi en rappelant qu’en 2011, « les dommages causés par l’eau avaient couté près de 400 M $, au Québec seulement ».

Le 28 janvier 2013 à 16 h, l’éclatement d’une conduite dans un chantier au nord du campus de l’Université McGill a inondé le centre-ville de Montréal. Dans ce cas-ci, la conduite de 90 cm a été endommagée par des travaux réalisés à proximité.